2015年8月，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》是新常态国企改革的纲领性文件。9月，国务院下达了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，明确了发展混合所有制经济的总体要求、核心思路和配套措施。短时间内的双重举措无疑是对混合所有制经济改革的大力推动，也引发了新一轮思考：国有企业混合所有制改革是怎么提出及演变发展的？改革的特点与亮点在哪里？如何对国有成品油销售企业开展混合所有制改革？本文将针对这些问题进行探讨。
    逼上梁山说“混改”
    混合所有制在宏观层面是国民经济的组成部分，微观层面是组建企业的投资方式。顾名思义，混合所有制是指不同性质所有制的混合。广义的混合所有制不一定包含国有经济成分，但在广泛使用（包括本文讨论）的狭义定义中，混合所有制一定包含国有经济成分。根据中国社会科学院工业经济研究所副所长黄速建的解读，混合所有制经济包含了两层含义：一是指从整个国民经济的宏观结构来看，既有国有、集体等公有制成分，也有个体、私营、外资等非公有制成分；二是指从微观层面来看，企业的产权结构同时包含国有经济成分和其他的经济成分，在企业的层面形成国有资本、集体资本和非公有制资本交叉持股、相互融合的状况。
    混合所有制并非是一个全新的概念，上世纪90年代已有发展，十八届三中全会后重新被频繁提及。混合所有制并非是一个新生事物。早在20世纪90年代，混合所有制其实已经作为一个概念提出。我国当时已允许国内民间资本和外资参与国有企业重组改革，实践证明混合所有制有利于生产力的发展，但在具体操作过程中险阻不断、困难重重。有专家总结出国企改革缓慢的三个原因：一是董事会任命不规范，上市公司董事和高管主要由国资委任命，且带有行政级别，未遵循上市公司的约束机制；二是国有成分“一股独大”，虽然欢迎民间资本参股，但排斥外部管理和人员的进入；三是国企混改只在二三级企业层面开放，集团公司仍是国有独资或控股，因而下属企业的资本放大效应受到很大制约。
    2013年11月，中共十八届三中全会《决定》再次提出“积极发展混合所有制经济”，将混合所有制经济提高到“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”这一中国基本经济制度的重要实现形式的高度。而2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”，国企民企融合有望成为新一轮国资国企改革的重头戏。
    本届政府重提混合所有制，是源于中国各项红利逐渐消逝所导致的宏观经济进一步走软，国企规模不断扩大而资本回报率却迅速下降的大背景。截至2014年底，全国国有及国有控股企业总资产已达102.1万亿元，营业总收入48万亿元，但净利润仅2.47万亿元，同比增长3.4%，显著低于同期GDP增速（7.3%）。通过表1不难发现，2014年规模以上工业企业中，国有企业（-5.7%）的利润总额远低于股份制企业（1.6%）、外商及港澳台商投资企业（9.5%）和私营企业（9.2%），这表明国有企业的效率比较低。本轮国企改革，中央希望再次释放出改革红利，争取跨越“中等收入陷阱”的增长周期。
    五点突破看“混改”
    “混改”的战略意图是什么？我们认为，应从以下五个方面取得突破。
    首先，混合所有制改革要实现体制突破，即转变国资委职责，国资监管从“管资产”转向“管资本”。十八届三中全会的《决定》明确提出，要积极发展混合所有制经济，国有企业改革要从保值增值的资产管理过渡到有进有退的资本管理。为了简政放权、为国企松绑，未来国资委的职责将成为纯粹的监管者，从而分离出其原有的出资者职能。具体来说，是将在原来的国家资本监管机构与经营性国有企业之间系统性地加入国有资本运营公司，形成资本管理的三级架构。如此改革主要参照的是新加坡淡马锡模式，核心是组建或改组国有资产投资运营公司，国资委职责由管资产向管资本转变，减少对国有企业日常经营与人事任免的直接管理，逐步建立现代化企业管理体制，将企业管理权进一步下放至董事会。
    其次是要实现效率突破，即在国企明确分类的基础上，引入民间资本，提高国企效率。《指导意见》和《意见》同时指出，应分类推进国有企业混合所有制改革。国企分类方案是混合所有制改革的基础，将按照经营目的的不同将国企分为两大类，即商业竞争类和公益保障类。不同类型的国企将在混合所有制的对象选择、国有与非国有资本的比例、混合所有制改革的程序与方式等方面有不同的考核标准。在国企合理分类的基础上，引入非国有资本参与国有企业改革。此轮国企改革主要借助于资本市场来推进，是因为通过证券化对国有资产进行评估定价，能有效防止国有资产的流失和贱卖。在资本市场上，鼓励非国有资本投资主体在资本市场通过多种方式进入，同时鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。
    再次是要实现机制突破，即完善公司治理机制，实行国企高管去行政化管理。对国企而言，混合所有制能够真正建立完善健全的法人治理结构。完善公司治理机制的重点在高管产生和管理方式两个方面。首先，上市公司的董事会构成应该符合规范。在混合所有制企业的公司治理结构中，具有行政职务的高管在董事会和监事会的比例应根据不同的国企分类有所不同。无论是国有资本控股还是国有资本参股，都应该弱化政府对企业经营管理的干预，充分发挥职业经理人的作用，使混合所有制企业按照市场化的要求健康发展。其次，企业高管应实行去行政化管理。目前国有企业的高级管理者一般具有对应的行政级别，与非国有资本之间的平等难以实现。要破除行政化，需要破除高管身份上的不平等，改变“官员”身份，引入职业经理人制度，让非国有资本也参与到公司管理中来。
    最后是要实现股权突破，即进行股权激励改革，员工持股得到突破。在高管薪酬方面，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平。采取业绩股票、股票期权、限制性股票、岗位分红权等激励方式，进一步完善与业绩考核紧密挂钩的任期激励和中长期激励机制，健全与激励机制相配套的财务审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制，同时严格规范国有企业管理人员的职务待遇、职务消费、业务消费。在用工制度上，要按照现代企业制度要求，完善治理结构，合理增加管理人员市场化选聘比例，建立市场化退出机制，探索建立职业经理人制度。员工持股是混合所有制的重要形式，同时也是激发内部活力的源泉，但为了防止利益输送和国有资产流失，将分阶段、分层次推进。
    危机销售呼“混改”
    对于国有成品油销售企业来说，挑战和矛盾正在挤压着生存空间，销售企业危机重重。“混改”无异是重生的重大机遇。
    首先，成品油价格放开和国家政策调整使得行业利润水平下降，企业创效面临严重挑战。在国际原油价格不断创下新低的背景下，国内成品油销售企业面临日益严峻的外部环境。首先，国内炼油产能进一步提升，原油、成品油进口逐步放开，地炼企业加工原料更加多元化，加之调和汽油、走私油等隐性资源影响，国内资源过剩的矛盾将越来越突出。其次，我国成品油定价机制在未来1-2年可能完全放开，实现市场化定价。从国外经验看，一旦政府放开价格管制，成品油零售毛利将显著下降，整个行业将进入微利水平。最后，国家正在研究制定新的成品油消费税征收政策，该政策的调整对成品油定价机制、销售企业加油卡营销、零售吨升折算等指标产生关联影响，并进一步影响销售企业的创效目标。
    其次，现行企业管理架构下，地方政府从企业发展中受益小，企地矛盾日益突出。目前，地方国有成品油销售企业一般为分公司体制，在现有税收政策下，分公司要合并计算纳税，当地政府从企业受益小。国有成品油销售企业以分公司模式运行，仅有流转税在所在地缴纳。若与当地企业组成合资有限公司，注册地选在当地，交与当地的税收增加为企业所得税、营业税、流转税、城建和教育附加税等。一些地方，尤其是西部不发达地区缺少发展资金，对企业税收尤为关注。在具体的业务运作中，目前的分公司体制使得地企关系很难理顺。在供需紧张时代，地企矛盾不突出。而在成品油供大于需形势下，市场竞争加剧，企业利润趋于微薄，则企地关系更难协调。
    再次，成品油微利化促使非油业务的重要性上升，而非油的发展亟需体制机制的创新。近年来，国内成品油销售市场产已由双寡头垄断竞争市场逐渐转变为充分竞争市场，国有成品油销售企业面临来自民营企业和外资加油站的双重挑战：（1）民营企业积极抢占油品低端市场。山东地方炼厂的资源规模快速扩张，产能已经占到全国的1/4，其油品流向全国大部分地区；（2）外资油站努力抢占油品高端市场。壳牌、BP、道达尔等外资企业加油站现有总量3700余座，有消息称未来将突破每省500座的政策限制。此外，电动力车已抢占非主流市场，随着其保有量的不断增长，对油品市场的冲击超乎预期。
    在成品油市场开放后，油品利润快速下降，非油业务将成为油品价格竞争的重要支撑。未来加油站要成为一个综合性的服务平台，非油也是重要一环。然而便利店业务属于竞争性行业，业务很难实现突破式发展，面临诸多困难：首先非油业务发展的方式发生转变，由低基数网络的规模扩张转向销售质量的内涵式发展。其次非油业务大而散。从空间来看，加油站遍布全国；从客户来看，消费需求多样，各地消费偏好不同。空间和客户的分散使得运作模式和运作平台都受到限制。部分省区尚未实现对当地加油站的统一管理，也无法推行标准化管理、中央仓储配送、品牌统一运作等。
    最后也是最重要的一条，现行管理体制机制僵化，用人和薪酬机制限制企业进一步发展。国有成品油销售企业现行的总-分架构是在国内成品油市场供小于求的时候形成的，保证了资源的统一配置。随着成品油市场转向供过于求，总-分体制不灵活、不能充分反映当地市场形势的弊端逐渐显现。从《公司法》角度看，分公司不具有独立法人资格，无法进行独立的利润分配和税收筹划；从业务发展来看，分公司从事生产经营和民事活动受到一定的限制，经营范围不能超过公司规定的经营范围，不利于创新型业务的开拓；从资本运作来看，总公司资本投入有限，引入第三方必要性上升，但分公司体制不便于外部引资。
    由于销售权限过紧，现有销售业务的经营和发展存在很多制约。如促销活动在实际操作和实用性上都无法做到和市场结合，面对地方加油站等竞争对手的促销活动，由于审批流程复杂，做不到及时有效的应对。按照现行企业管理制度，涉及价格调整、折扣批准等需要根据市场变化及时调整的营销措施需要多层级审批，决策流程过长，经常导致市场机遇的丧失。
    开展非油便利店业务，国有成品油销售企业缺乏相关专业人才。国企为承担社会责任、解决就业难题造成的人员冗杂情况，属于历史性问题，但要在当前的石油行业低谷时期承担这些沉重的人力包袱。减人与引人带来了矛盾，直接减员的“剥洋葱”方法不可取，但“金蝉脱壳”的专业化人才升级却不易做。国企在现有用工制度上受限制，无法实现公司体制下的合同化招聘，因此无法引入仓储运作、自由商品研发、平台管理等专业人才。在工资总额的限制下，没有良好的薪酬分配机制和激励机制，很难吸引并留住一流专业人才。
    把握机遇挺“混改”
    “混改”是大势，是机遇，只有抓住机遇，提早谋划，积极行动，把握主动，才能实现目标。
    首先，混合所有制改革，既要坚持以我为主，又要认同互利共赢。对于国有成品油销售企业而言，混合所有制改革的目标在于提升运营效率，提升应对市场快速反应能力，提升专业化水平，增强企地和谐。其基础是实现国有资产的保值增值，增强国有企业活力，服务于主业，即油品销售的快速发展。国企的发展也需要服务于 社会、服从于国企的社会责任。明确了这个目的，则不难发现混合所有制改革应当避免以总公司为主体与民营企业展开合作，而应在下一级的省区公司层面推进，在省区公司和总公司之间构筑一道“防火墙”，以阻隔改革推进带来的风险，有效防范省区公司的经营风险波及总公司。
    其次，明确混合所有制改革的方向是在省区层面成立有限公司，引入外部资本，并积极引导企业上市，实现资本运作。
    实现混合所有制改革，最主要的方向是在省区公司层面重组、成立有限公司，以子公司的形态开展具体的业务运作。成立有限公司能够实现国有资本的绝对控股，并且引入地方资本，促进地方与企业的和谐共存、发展共赢；阻断现有全国统一的管理方式对各地销售业务发展的制约和影响，以开放、市场、资本运营的理念发展成品油和非油业务；支持公司整体战略的实现，为未来标准化运营提供基础。而未来的发展目标是打造相应的上市公司，以脱离原有机制束缚，运作市场化。同时在人员聘用、资本筹措上具有更大空间，将业务运作重心下放，业务运作决策速度加快。
    混合所有制的根本是实现资本运作，而资本运作的最终目的是提升效益。除在省市公司层面成立有限公司外，加油站的运营也可以引入非国有资本。充分利用改革引入的金融资源，将资本运营思维引入国有成品油销售企业的发展，考虑油品和非油业务。实现混合所有制的途径是灵活多样的，应当积极寻找具有共同价值取向的合作者。比如，租赁加油站可以由租赁变成与非国有资本合股，新建加油站可以由全资自建变为与非国有资本共建；业务欠发达、问题较多的省区公司可以引入外资，由自营变成与非国有资本合营；可以实现专业公司的委托经营，成立相应的有限公司等等。
    再次，混合所有制改革的重点是推进内部机制的改革，增强灵活性，鼓励内部创业。增强活力是搞好国有企业的本质要求，深化混合所有制改革，重点是要以解放和发展社会生产力为标准，推进企业内部体制机制的改革，提高企业的运行效率。同时，成品油销售和非油业务的发展也需要灵活的用人和薪酬机制，需要容忍试错的创新环境，需要能够正确对待失败的企业文化。在省区层面成立有限公司，就是要给公司充分授权，“让听到炮火的人做决策”。
    具体来说，第一要推行管理扁平化，将决策层级简化，大量减少职能部门，优化沟通渠道，避免U型沟通。组织机构的扁平化可以压缩管理人员，实现减人需求；决策权的扁平可以解决促销权限过紧、过慢的问题；针对加油卡及其子卡问题，可以运用电子流程审批，提高审批效率。第二要业务专业化，正确认识成品油和非油业务的不同属性和特点，聘请专业人才运营便利店业务，提升自身专业化程度。两大业务可以设立统一的财务、人力和信息的共享服务中心。第三要工作任务化，尤其是非油业务，可以将便利店运营、中央仓和物流配送建设、自有商品研发等关键业务交给不同的任务型团队，以清晰流程，提升组织能力。第四要有约束和激励机制，打破工资总额的限制，实现超额利润分享，鼓励内部创业。